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西安城管“变脸”:从死缠烂打到静悄悄执法
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作者:  来源:法制日报  阅读:

调查动机

  城管,被称为“马路边的政府”。

  然而,由于行事方式易被人诟病,城管自诞生之日起,就一直陷于社会舆论的涡流中。

  2002年7月起,全国各城市陆续设立城管执法局,集中行政处罚权,相当程度上解决了以往行政机关执法效率低下的问题。但作为一种新生的城市管理责任模式,其职能运行情况与社会公众的期望值相比,尚有距离。

  去年以来,陕西省西安市莲湖区城管执法局却走出一条执法新路,引入法院执行,实现了零暴力抗法,零执法投诉。

  一个基层的城管执法部门,如何让城市管理走出困局?

  □特别调查

  法制日报记者 台建林 法制日报通讯员 宋飞鸿

  “八个大盖帽,管不住一个破草帽”———西安市政府副秘书长、城管执法局局长张建政如此形容多年前的城市管理。那时,各个行政部门多头执法、职能交叉,城市管理尽显混乱。

  2002年,西安市设立城市管理执法局,相对集中市容、工商、规划、园林等多方面的行政处罚权力,力图改善体制上的弊病。

  但新的问题接踵而来———城管“专门搞处罚”的执法形象难以得到社会认同,执法者与执法对象之间的矛盾越积越深。城管执法与“暴力执法”、“野蛮执法”等负面信息紧紧关联,“社会尊崇度”远低于其他职业。

 副局长尽数挨过摊贩老拳

解析:城管社会尊崇度缘何低下

  “一群人,什么话也不说,见街面小摊就收,见乱贴乱挂就撕,场面混乱不堪,现场一片狼藉。”西安市朱雀门外的车老汉摇头道。

  城管执法者却有一肚子苦水:“正常执法得不到应有尊重,好说不听,好劝不理,处罚遭反抗,最后往往成了一场冲突。”

  西安市莲湖区城管执法局里,200余名执法队员遭遇暴力抵抗曾经呈现常态,近三年间受伤者达六十多人次,几个副局长尽数挨过摊贩的老拳。

  莲湖区城管执法局局长牛恺回忆:“那时,我们队伍内部也产生了奇怪的认识:政府其他部门的职能中多多少少都可以给群众办点实事,唯独城管只管罚款,这活干不成了。朋友聚会,我们一些队员都不愿公开自己的工作单位。”

  “紧不得也松不得,软不行硬也不行,文不成武也不成。执法者承受着多重心理压力。”莲湖区城管执法局副局长程华体会颇深:当城市街头小商贩拥挤喧闹,道路脏乱不堪时,总有市民打来投诉电话抱怨城管执法者偷懒、懈怠,给全国卫生城市的脸上抹灰;当执法队员在街头制止违法行为,没收物品或对当事人进行处罚时,一旁围观的群众就强烈指责,在从众心理和同情心理作用下,认为执法者在欺负弱势人群,不给艰难谋生的小商贩们活路。

  “城管执法实践中,传统的宣传说服教育在违规者可获取利益面前,常常显得有些苍白无力。”程华表示,执法者一旦在现场运用强制手段,往往会引发暴力冲突,城管的执法力度和尺度难以平衡把握。

  “个别执法者与违法对象结成‘利益同盟’,执法不公是影响城管执法形象最大毒瘤。”程华告诉记者,检查权、调查权、处罚权集于执法队员个体一身,罚不罚、罚多少都是自己说了算,缺乏管理规范标准、质量标准和执法效率标准,对执法队员的考核也就难以做到量化,使行政效能和效率考核失去了客观依据。

  莲湖执法局的法律顾问李轶对记者说,城管作为一个执法机构,管理领域的事项之多如一锅“大烩菜”,而执法事项所依据的法律法规多达47种,也让人眼花缭乱。处罚的标准更像是一根“弹簧”:一个出点占道经营,可以处罚1000元,也可处罚3000元;一个流动占道,最低处罚20元,最高可达200元……由于执法效率和水平落实在基层执法队员个人头上,执法过程中的“自由裁量”、“选择性执法”,为违法乱纪者滋生腐败的空间,严重影响城管在社会公众心目中的形象,民意支持率始终难以令人满意。

  “和老百姓的日常生活关联越密切,直面的矛盾也越强烈。”西安市政府法制办一位负责人对记者解释说:“相对集中行政处罚权,使城市管理适应现代化要求,走上高效统一有序的道路,但仅仅体制上的先进性还不足以达到预期的执法效果。城管执法部门作为政府中一个新生机构,面对城市管理中违法行为的复杂性有些被动,再加上整体上队伍建设还不很成熟,尤其作为执法机构来看,应对能力和法律素养有待进一步发展完善。”

  莲湖城管执法局开始思谋“变脸”。

 两家烧烤店挨处罚相差500元

试水:“标准化执法”成为突破口

  2009年6月的一天,西安莲湖区自强西路,一家蔬菜店店主老杨把蔬菜摊摆在门外销售。几个城管执法队员走来,老杨看着他们面生,正疑惑间,只见他们拍了张照片便已离去。

  不久,城管执法中队的队员匆匆赶来,看到生意红火的菜摊还没撤,就继续拍照,还给老杨做了询问笔录。这几个人熟,老杨本想按照往常吵几句,没想到,这几个执法队员也立刻回去了。

  两天后,老杨收到了一张莲湖城管执法局的《责令停止行政违法行为通知书》,随后收到了《行政处罚预先告知书》,上面写明老杨的违法事实和处罚理由、依据和陈述申辩的权利。

  “吓唬谁呢?还不是几张废纸!”老杨毫不在意。

  5天后,他收到了《行政处罚决定书》。

  看着手里这几张法律文书,却不见城管像往日那样上门和自己纠缠,老杨心里隐隐发怵,但还想等等再看。

  半个月后,老杨竟然收到了莲湖区法院的一张传票。原来城管执法局向法院申请强制执行。见动了真格,老杨心慌,赶紧到法庭缴纳了罚款及滞纳金,承认错误,表态下不为例。

  这是莲湖区城管执法局“标准化执法”的一个缩影。

  从2009年5月起,莲湖执法局在全国率先探索“标准化执法”,试图破解执法中面临的许多难题。“标准化执法”这一用词的创造,则源于2008年末一次执法遭遇。

  这天,西关正街的一家商铺在店外张贴宣传品,按照城市市容环境卫生管理规定已经违法,正在巡查的城管队员发现后,就直接将宣传品撕掉了。没想到这一举动惹恼了店家,围观群众也纷纷指责。

  乱哄哄的场面被正好路过的牛恺和程华撞见,联想到以前的执法经历,两人心里很不是滋味,痛下决心要改变执法方式。

  第二天,两名城管队员再次来到这家商铺,向店主敬礼、出示证件、宣讲相关法律条款,之后现场采集相关证据,经店主确认,出具了《行政处罚决定书》。

  第三天,城管队员来到该店铺时,店主已主动将宣传单清理干净,并缴纳罚款,而且态度也非常客气。

  “不要抱怨群众不配合,要多想想自己哪些地方还没有做到位。起初难上加难,为什么改变方式后得到了理解和配合?”牛恺深有感触,以往城管执法简单随意,一旦当事人不服处罚,执法人员通常会强行暂扣物品,强行拆除。因此,必须规范程序,才能文明执法。

  “所谓标准化执法,核心就是用程序法规范执法行为,用自由裁量权压缩实体法的‘弹性空间’,用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理。”牛恺解释。

  标准化执法的模式下,莲湖城管执法局的执法流程形成五道关口:

  立案关———专设的综合巡查组每日在辖区内流动巡查,统一收集案源,填写立案报告。每周召开任务派遣和督办会,根据属地分布向各中队分批集中派遣任务。

  取证关———中队执法队员领取任务,赶赴现场进行证据采集,取得违法行为的影像资料,现场勘验结果,现场询问笔录及当事人资料。

  处罚标准确定关———违法事实固定后,办案人员填写处理意见报告,局法制机构确定处罚意见,向当事人送达《处罚预先告知书》。

  陈述申辩关———告知书送达后,当事人有7天陈述申辩期,有权陈述申辩或申请听证,随后局法制机构决定是否予以行政处罚。

  强制执行关———执法局下发《行政处罚决定书》后,对在法定期限内既不申请复议又不履行处罚的,执法局申请人民法院强制执行。

  “标准化执法”压缩了执法者的自由裁量权,使队员手中的“权力”减小了,却把城管执法的权威放大了。

  在红庙坡十字和团结中路有亲哥俩各自经营的烧烤店,为招揽生意,他们把桌子摆上了人行道,结果哥哥被罚1000元,弟弟被罚1500元。说起这件事,弟弟没什么怨言,对自己处罚重,是因为摆的桌子确实比哥哥多,地面也弄得太脏。

  “同样是占道经营,发生在闹市区还是在背街小巷,处罚的标准不同;同一地点的台阶之上和之下,也会受到不同的处罚。”法规科法制员张慧君拿出一本执法手册对记者说,该手册内容包括城管执法程序、实体法应用、执法文书制作、过错追究等内容,对每种违法行为都明确了法律适用的唯一条款。

  这样的执法手册,所有执法队员人手一本、随身携带。

法院半年执行600余起城管案件

后盾:司法强制力实现行政处罚权

  两三人一组,拍照取证、送达法律文书……莲湖区一些细心的商业经营者发现,城管执法队员在处理占道经营、乱搭广告牌等违法行为时,不再是没收东西、又拆又撕,取而代之的是现场取证后直接进入法律程序。

  2009年5月,莲湖区法院成立了全国首家城管执法巡回法庭,集中受理执法局非诉案件的执行。

  从该月起,莲湖执法局收回所有空白的法律文书,取消了罚款票据,行政相对人直接到指定银行履行处罚义务,实现罚缴分离。

  像税务、工商等行政执法单位,每遇到行政相对人不履行处罚义务时,都会及时向当地法院申请,司法强制执行已成常态。法院配合城管执行按说也顺理成章,以前为何一直没有实施?

  “城管执法队员巡查时手拿一沓罚款票据,为了让当事人缴纳罚款,扣留物品、强行拆除的事例屡见不鲜,产生言语、肢体冲突也并不奇怪。他们的旧观念里还是把自己当做管理者而非执法者,一切自己说了算。”李轶律师对记者说。

  莲湖城管局多次调研走访,认为将依法行政和法院办案紧密结合,通过司法强制力,才能合法实现行政处罚权。

  城管局的试探,在莲湖区法院得到积极回应。

  莲湖城管巡回法院由此应运而生。2009年7月,莲湖区巡回法庭首次对一拒不履行处罚义务的酒店进行强制执行。城管巡回法庭有效地缓解了城管的执法压力。

  “以往遇到违法行为,磨破嘴皮子,当事人还是爱答不理,究其根本是执法缺乏强制措施作保障,违法行为没有付出相应成本。巡回法庭的出现极大改善了执法效果。现在只需一纸法律文书,大多数人能够自觉改正错误。”莲湖城管法规科科长周海波指着桌前的一沓沓案卷说,把执行工作交给法院,厘清权力界限,实现行政机关在执法实体、程序上的合法。行政执法流程中法院成为最后的阵地,维护了法律的尊严。

  按照标准化执法近半年,莲湖区城管执法局处理案件6650起,移交法庭强制执行650起,法院执结完毕395起。

  办案量陡然增加,法院办案人员能否承受?

  莲湖巡回法庭法官翟俊杰答曰:前期大量执行案件的冲击,司法强制力通过执行个案,影响被放大,办案数量开始持续下降。如今大多数案件在法院强制执行前已顺利结案。

  西北政法大学行政法学院院长王周户对此评价:“城管执法作为一种行政行为,将非诉案件申请法院强制执法,在城市管理领域开了先河,不仅提高了行政效率、实现了公共管理资源的整合与优化配置,还通过法院的介入,督促城管必须严格依法行政。这一创新做法把城市管理引入了法律规制体系,符合我国政府行政法治化的现代意义。”

  王周户认为,当事人可以对抗行政权力,却不能对抗司法权力。行政执法者转变陈旧执法方式,积极发挥法院作用保障法律强制力,可喜可贺。

6500余起案件无一信访

前景:城管执法终会受人尊敬

  2月26日,虎年正月十三,莲湖区城管执法队员赶到了六十多公里外的蓝田县金山乡惜惶岭村。

  城管“过界”,现身农村,村民们有些希奇。当听到执法队员讲解着进城务工的维权方式和城市管理的相关规定,还带来不少就业信息,乡亲们兴奋地围着执法队员问东问西。

  “据统计,辖区50%以上的违反城市管理规定案件,都发生在外来尤其是进城打工、经商的农民身上,大多数都是因为不了解城市管理规定而发生的。要实现城市的长效和谐管理,行政指导、前置服务、延伸宣传就得‘过界’。”牛恺说,教育服务向农村地区延伸,是城管执法者必须意识到的领域。

  文明执法和执法力度看似是一对天生的矛盾,然而在通过提前教育宣传、服务和后期严格依照法定程序的簇拥下,两者的契合点逐渐清晰。

  “标准化执法让执法队员摆脱了单纯体力上的纠缠,更多精力放在执法细节的文明规范上。”牛恺说,“城管执法者减少了在街头的纠缠,重心放到案件程序制度和执法标准的严格执行。”

  莲湖城管执法局专门成立申辩受理组,在城管服务大厅设立受理窗口和陈述答辩室受理当事人的陈述申辩。近一年来,共受理陈述答辩5000多起。当事人权利诉求渠道的畅通,不仅让处罚变得更加准确,更重要的是通过面对面交流,当事人详细获知城市管理的法规政策。

  在莲湖执法局门口,记者看到几位商户业主来到服务大厅申辩。其中一位刘师傅告诉记者,他是红庙坡街道办的困难户,做点小生意,这次来申辩希望能减免。服务大厅的工作人员看到了街道办开出的证明,表示符合条件可以考虑。刘师傅显得很高兴,他说:“城管并不是想象的那样不通情理,他们服务很周到,法律解释仔细,我的老观念得变一变了。”

  “标准化执法让简单枯燥的执法工作变得活泼起来,工作更具挑战性,我们不仅要熟练掌握行政法规,学会取证、送达、沟通等各种执法艺术和技巧,更要掌握建设、规划、市容等部门知识。”西大街街头,执法队员小陈微笑地对记者说,“标准化执法”让许多执法队员开始重新审视自己,激发了自己久违的职业热情。

  莲湖标准化执法模式体系实施半年多以来,“静悄悄”地顺利处理各类违反城市管理规定的案件6500余起,占西安市其他各执法局处理城管违法案件1/3,且实现零暴力抗法,零执法投诉,无一起行政复议和行政诉讼。

  借鉴莲湖成功经验,西安市颁布了《西安市城管执法局行政处罚自由裁量权执行标准》,该标准梳理出225条执法依据,细化处罚标准620条。西安市市政府副秘书长、市城管执法局局长张建政对记者说:“近一年的探索实践,取得鲜明成效。我们强烈感觉到,‘标准化执法’可能就是破解城管执法困境的钥匙。”

  “面对庞杂的城市管理,单靠城管执法孤军作战,力所不能及。城管所有办案程序应向社会公开,实现阳光办案,引入多元化的监督机制,这是公众对城管的要求。”牛恺期待,“城管执法受人尊敬的那一天早日降临。”

  

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